让经费为人的创造性活动服务(特别报道·创新好政策，如何落实到位②)
——对六城市120家创新主体的调查之二
科研经费是创新活动的重要保障。习近平总书记在两院院士大会上指出，“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务”。近年来，我国出台了以《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(以下简称“50号文”)为代表的一系列“松绑”政策，在“简化预算编制”“改进结转结余资金留用处理方式”等方面提出了具体要求，旨在让科研人员告别“经费烦恼”，集中精力做好科学研究。
在记者近期对杭州、乌鲁木齐、合肥、武汉、西安、北京等6个城市的120家创新主体进行的调查中，科研人员普遍反映，“50号文”等“松绑”政策出台后，各地纷纷推出配套文件，带来了许多积极变化，有效释放了创新活力。
“有了科研财务助理后，我再也不用像会计一样算账、跑报销了，省出近1/3的时间搞研究！”调查中，中科院微生物所研究员吴边告诉记者，过去他为了申请项目经费，要花几个月时间埋头做预算、填表格，“感到很闹心。”现在，像吴边这样受益于“50号文”中“项目承担单位要建立健全科研财务助理制度，为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务”政策的科研人员已越来越多。
“科研人员围着经费转”“有钱没法花、不花还不行”等现象依然存在
记者在调查中也了解到，“50号文”及其配套文件中的一些政策还没有完全落地。“科研人员围着经费转”“有钱没法花、不花还不行”等现象依然存在。
——预算过细。
纵向经费(指各级政府部门批准立项的科研项目经费)一般分为直接费用和间接费用两部分。前者主要包括设备费、材料费、测试化验加工费、差旅费、会议费等，后者包括承担课题任务单位为课题研究提供的现有仪器设备及房屋，水、电、气、暖消耗，有关管理费用以及绩效支出，加起来有20多个科目。
武汉大学生命科学学院教授杨代常说，尽管“50号文”说要“简化预算编制”，但实际操作中，科研人员做预算还得“非常具体、详细”，比如用多少试管、每支试管多少钱、总共多少钱，都要“钉是钉，铆是铆，对得上”。
他告诉记者，为了把预算做好，要把课题组的教授、博士、硕士等组织起来，花一两个月时间去做加减乘除。“搞科研不像盖大楼那样可以基本按照计划进行，一个课题做3—5年，中间有很多不确定性。要求预算这么细，不仅违背了科研规律，也浪费了科研人员的时间。”
——到账较晚。
安徽省农科院园艺所研究员张金云等科研人员反映，近年来我国科研经费拨付提速，现在科研经费年底到账的情况基本没有了，但与一些科研需求相比，依然到得较晚。
经费到账晚造成一些不利影响：
需要钱的时候没钱花。张金云说：“我是搞桃子新品种培育的，春季是研究的关键期，需要用钱的地方很多，科研经费没有及时到账的话，会影响科研活动的开展。”
不需要钱的时候必须花。乌鲁木齐某高校材料科学与工程学院副院长崔佳说，由于“50号文”中“项目实施期间，年度剩余资金可结转下一年度继续使用”的政策没有完全落实到位，每年10、11月成为一些高校招投标最多的时候，实验室、课题组都着急花钱，“要不然就会被收回，还会影响下次的经费申请。”某国家级研究所科研人员彭路说，为了把“迟到”的科研经费在年底前花完，许多时候是“为花钱而花钱”，甚至一些原本可以不花的钱也要想名目花掉。
——报销过严。
不少科研人员反映，虽然根据“50号文”，可以将会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为一个科目，也就是允许“打酱油的钱可以买醋”，但一些财务部门却依然严格“照章办事”，导致报销时较为困难。
比如，科研人员反映，报账时财务部门要求与项目预算严格“对表”，否则很难报销。
再如，一些财务人员为规避风险，往往让科研人员找领导打报告、签字，费时耗力。陕西省某医院科研处处长张昊说，有时候科研人员报销一些正常的科研费用需7位领导签字。“财务为什么这样要求呢？说白了是不愿意担责。其实签字时常常谁都不看，成了走形式，白白耽误大家时间。”
调查中，科研人员反映，国家政策的出发点是为科研人员“松绑”、增加他们的经费使用自主性，但由于上述问题的存在，往往导致其难“松绑”、难静心、难安心。为减少麻烦、规避风险，一些高校院所甚至出现了科研人员不愿申请科研项目的现象。
为了真正把“50号文”等相关政策落到实处，实现习近平总书记所说的“让经费为人的创造性活动服务”，调查中科研人员提出以下建议：
——遵循科研的特点和规律，优化项目预算编制。一些项目可以尝试把现在的科目经费精准预算改为“按比例概算”。主管部门可根据以往经费实际发生、使用情况，运用大数据，计算出不同类型的科研活动中各科目所需经费的大致比例，让科研人员遵照这个比例填表写预算。
——财政部门应及时下拨科研经费；确实拨付迟缓的，可按到账实际时间实行财年管理，避免突击花钱。此外，应根据“50号文”要求，改进结转结余资金留用处理方式。
——科技、财务、审计等部门应共同研究制定科研经费相关政策。应按照“尊重人才、尊重规律、调动积极性”的原则，推出统一的操作细则，列出负面清单，切实解决相关政策不协调问题，解除科研人员的后顾之忧。
一些地方将横向经费参照纵向经费管理，不利于产学研合作和科技成果转移转化
科研院所等以市场委托方式从企业获得的横向经费，是我国研发经费的重要组成部分。在我国近年出台的创新政策中，从未要求将横向经费按纵向经费进行管理。“50号文”指出，自主规范管理横向经费。法学专家认为，横向课题是一般法人自然人的委托项目，属于民法中的“承揽合同”，课题组干了多少事情、应该拿多少报酬，应由项目委托方和课题组协商决定。管理部门只能建立规则予以引导，不宜将其作为纵向经费管理。
然而，记者在调查中发现，一些地方将横向经费参照纵向经费管理，提出过严要求，束缚了科研人员的手脚，不利于产学研合作和科技成果转移转化。
合肥某高校科技处副处长王猛说，由于一些地方要求横向经费纵向管理，学校就要求科研人员像纵向课题那样开列详细的经费预算，看上去很漂亮，实际上弊大于利。以提供技术服务为主的横向项目如果参照纵向经费管理，“严格按预算开支”会给经费使用平添许多不必要的要求，不利于项目的正常开展。比如，横向课题中科研人员以技术服务为主，劳务费支出占大头，但纵向管理后的这一比例被严格限定；按照纵向管理要求，购买科研设备必须按照政府采购程序审批、购买，周期较长，结余经费也难以结转等。
乌鲁木齐某大学科技处副处长李海说，横向项目是科研人员在本职工作之外，为解决委托方的问题提供技术服务，科研人员的劳务和智力付出占很大比例，理应肯定其合理收入，只要按规定交税即可。但由于一些地方实行纵向管理，科研人员的劳务付出往往难以得到相应的回报。
一些高校和科研院所为规避风险，在实际管理中往往层层加码，将横向课题中的接待费、差旅费等按照行政事业单位的“三公经费”管理。科研人员反映，争取到横向课题本来就不容易，实行纵向管理后不仅拿不到合理的劳务报酬，还容易犯错误、受处分，挫伤了他们的积极性。不少科研人员告诉记者，他们现在接横向课题时慎之又慎，“与其犯错误，不如尽量不做”。一项对中部某省15所高校近年横向课题的抽样调查显示，这些高校横向科研项目数量和合同金额连续3年下降，其中项目经费管理方式不合理是重要原因。
调查中，科研人员建议，要区别对待横向、纵向经费，不宜把横向经费按照纵向经费进行管理、要求过多过细。同时，应切实尊重课题负责人的自主权，允许他们在遵守法律和委托方合同的前提下，根据实际情况合理安排劳务、差旅等费用支出。
记者在调查中了解到，湖北省的做法值得借鉴。湖北省财政厅出台了《湖北省省属高校院所横向科研项目经费管理暂行办法》，对省属高校院所研发团队(公司)开展具体科研活动的私权行为彻底放开，不予干涉。政策的核心内容是：不把横向经费视为高校院所收入，管理费和国有资源(资产)有偿使用费以外的横向经费不纳入高校院所部门预算，高校院所作“暂存款”处理，按照进度拨付研发团队(公司)指定账户，由其自主使用。同时，按照事权与支出责任相适应的原则，高校院所可收取相应的管理费和按照成本向研发团队(公司)收取实验室等国有资源(资产)有偿使用费，并纳入高校院所部门预算，按部门预算和事业单位财务管理相关规定执行。
调查中，许多科研人员表示，我国科研经费管理中存在的一些问题是长期积累形成的，需要在发展中解决、完善。从政策出台到落地往往需要一段时间，科技界对解决这些问题有信心。
(应采访对象要求，文中崔佳、彭路、张昊、王猛、李海均为化名)
(记者田俊荣、喻思南、余建斌、赵永新、冯华、蒋建科、吴月辉、刘诗瑶、谷业凯)
